原创 | 深度解析：从英国央行演变看金融监管体制改革
当前，我国金融监管体系正面临严重压力，混业监管与分业监管一直是学术界争论的话题。从英国央行的演变来看，英国金融监管改革走过的曲折之路，是我国可参考的案例和模式之一。
继2015年底推动宏观审慎监管升级后，中国人民银行于2016年进一步将多项外汇和资金跨境的业务纳入宏观审慎管理范畴；2017年，银行表外理财也被纳入广义信贷的宏观审慎评估体系考核。以宏观审慎的名义扩充监管范围和权限，是金融危机后全球主要国家央行的经验做法，也表明中央银行在金融监管中应被赋予更加重要的角色。
全球主要国家的金融监管改革中，英国改革力度最大，其模式的明显特征是由“超级监管者”转向“超级央行”。在反思2008年金融危机教训的基础上，英国拆分了原来大一统的混业监管机构金融服务局(FSA)，以增强中央银行在金融监管体系中的地位为主线，围绕构建“双峰”监管体制下的监管协调机制和推动银行业结构性监管改革这两大“支柱”，不断强化中央银行实施金融监管和维护金融稳定的职能。
私有制阶段(1694-1945)
英格兰银行成立于1694年，是世界上最早成立的中央银行。在成立之初，它是一家私有银行。1694年英国威廉国王给予其特许，允许其在私人领域中募集120万英镑，以此发行可以作为货币的银行券，然后这120万英镑则支付给威廉国王与玛丽皇后，用以支撑政府与法国作战的军费。而后，英格兰银行也一直扮演着为政府垫款募资的角色。
在银行业发展的早期，获特许的银行都有货币发行权，因此每家银行都愿意发行货币，导致市场货币印发极度混乱。据统计，英国当时有72家股份银行和207家私人银行有钞票发行权。这其中，英格兰银行的钞票有较高的信誉，使得新兴银行乐于用英格兰银行的钞票代替黄金作为准备金。为了改变这种各地各银行货币混乱的局面，1844年，英国国会由首相罗伯斯比尔主持并通过了一个银行特许条例，即《英格兰银行特许条例》。该条例将英格兰银行划分为银行部门和发行部门，限制了其他银行的权力，并把印钞权逐渐收归中央集权式的英格兰银行所有。发行部门管理英国的债务，银行部门则只对股东负责。该条例维持了英格兰银行私有制机构的地位。
国有化改革(1946-现在)
英格兰银行的私有制地位一直保持了252年，直到1946年才被国有化。在1844-1945年间，英格兰银行一直扮演者垄断货币的发行权与清算银行的角色。其董事也一直是由股东选举产生而不是由政府任命。1945年后，政府奉行凯恩斯主义经济学，财政部开始实施货币宽松政策，同时配以降低利率，增加货币供应量来支持总需求。外汇汇率，通货膨胀以及英镑疲软成为英国金融体系的核心问题。同时，为了给财政部，英格兰银行，以及其他银行之间的关系做出法律规定，工党政府于1946年颁布《英格兰银行法》。该法规定政府将以国家的名义出资收购英格兰银行全部的120万英镑股本。英格兰银行从此成为国有的中央银行，银行的董事由国王直接任命。该法案同时赋予了英格兰银行更为广泛的职能：即对商业银行进行监督与整理；负责货币政策的制定与修改；代理管理国库。这些职能的行使，使其成为现代经济社会真正意义上的国家央行。
英格兰银行的国有化发展历史，展现了中央银行制度的形成和发展的过程，以及从私有制向国有化转变的趋势。这是中央银行制度的转变过程，也是其法律地位转变的过程。
银行危机与“分业监管”模式（1979-1996）
（1）银行危机
70年代次级银行危机与1984年约翰逊马休银行事件加大了监管制度改革的进程。在1970年以前，英国从未有过正式的金融监管体系，对银行的监管主要是基于非正规性的自律性管理和英格兰银行的道义劝说。70年代后，英国更加放松了金融管制，很快爆发了次级银行危机。危机结束后，政府颁布了《1979年银行法》。该法使英格兰银行获得了法定的银行监管权，并且监管银行成为英格兰银行的法定责任。1984年，约翰逊马休银行倒闭。倒闭的原因是该行对单个借款人的借款数额超过了公认银行资本的10%，而现存银行法并未对此做出规定。为此，政府开始重新审视对银行的监管问题，并且颁布了《1987年银行法》，进一步明确英格兰银行的监管职能。同时，政府还颁布了《1986年金融服务法》，成立证券与投资委员会等多家自律监管组织，建立起对证券业的法定监管与自律监管相结合的监管体系。
（2）“分业监管”模式
此后，英国的金融业监管逐步发展为由九个机构共同承担，即（1）英格兰银行负责对商业银行的监管；（2）证券投资委员会负责对投资银行、证券经纪公司的监管；（3）证券期货管理局负责对期货市场的监管；（4）互助信用机构登记部负责对信用合作社机构市场准入的管理；互助信用机构委员会负责对信用合作机构的监管；（5）住房信贷委员会负责对住房信贷机构的监管；（6）贸工部负责对上市公司的监管；（7）保险局负责对保险机构的监管；（8）投资基金管理署负责对投资基金的监管；（9）私人投资管理署负责对私人投资风险及权益的监管。这种模式被称为“一级多元”监管模式也叫“分业监管”体系。
这种新的监管体系有三大优点：首先，针对性强。新体系根据不同行业的特殊性，确定各自的监管标准和要求，制定针对性强的监管手段和措施，可以有效地控制金融风险、保持金融稳定。其次，透明度高。各监管机构有自己针对的监管对象，可以防止权力垄断，抑制金融监管上的官僚主义与腐败。最后，传递性小。新体系由于采取“分业监管”的方式，各行业之间的重合范围很小，若某一行业产生金融风险，其他行业不会很快受到影响，大大降低了风险的传递性。这些优点都使得新体系在初期发挥了积极的稳定金融市场的作用。
然而随着经济全球化与资本自由化的快速发展，监管的形势并未好转，暴露出来的问题越来越多。分业监管使得一个金融机构受几个监管机构同时监管的现象大量存在，不仅成本增加，效率降低，而且监管者与被监管者间容易产生争议。1991年，国际商业信贷银行亏损破产后被发现涉及毒品、洗钱、假账、逃税、资助恐怖主义、操纵股价等违法业务。1995年，巴林兄弟银行因其期货经理尼克里森滥用职权进行金融衍生品杠杆交易，最终破产。在这两起事件中，监管机构都未能及时发现问题并处理，这让当时的监管体制广受批评。而这两起事件所暴露出来的体制弊端，政府在面对金融问题时所表现出来的低下效率、甚至是无作为都加快了英国金融监管体制新改革的步伐。
新工党的金融监管服务局(FSA)与“三方合作”体制（1997-2011）
（1）新工党的金融监管改革
保守党执政时期，英国社会动荡。1990年，政府推出以人头计算的“社区税”代替以往的以房屋为单位的差饷。新税以人头计算，低下阶层就要多缴。人头税的政策，加剧了社会的贫富悬殊，最终引发了暴乱。而后保守党推行的政策虽然接近英国政治路线的中间位置，但是民调支持率仍然不断下跌。
最终在1997年被以“新面貌，新政策”为宣言的工党领袖托尼布莱尔赢得大选。新工党最重要的措施便是要实施金融监管体制的改革。而在1997年之前的金融监管体系，并没有达到公众和行业所期望的监管标准与成效。很多研究认为，《1986年金融服务法》所确立的框架下的行业自律体制是一场不彻底的改革。“分业监管”不可避免地产生了监管盲区和监管重叠，不同监管机构之间缺乏合作，效率低下。这次改革，重点是要通过学习美国、德国等国在保持适度、稳定经济发展和低度通货膨胀方面的经验，与设立独立的中央银行的世界潮流保持一致。
新政府于1997年将包括英格兰银行在内的九个金融监管机构的权力统一到一家新的金融监管机构—金融服务管理局(FSA)。FSA负责整个金融业的监管；英格兰银行则被给与制定短期利率的独立权，取消了英格兰银行的银行监管权，但它仍然负责整体的金融稳定以及充当最后贷款人；财政部则全面负责金融监管组织构架的确定和金融监管的立法（如图）。这种设置单一金融监管机构使得在确立英格兰银行中央银行独立性的同时，剥离了其监管职能，使其货币政策与以后发生的金融危机隔绝。此后，《1998年英格兰银行法》的出台，更是明确了英格兰银行独立管理货币政策的角色，同时明确将其银行监管职责转移给FSA。
（2）“三方合作”体制
英国金融改革最初的推动因素是将银行监管职能从英格兰银行剥离，使其更专注于行使货币政策与稳定通货膨胀率的职能。而将监管权划归FSA则能更好的提高金融监管的效率与降低成本。同时，为了应对监管在法律上的空白，新政府制定了新的金融监管法律，即《2000年金融服务和市场法》。这是英国自建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，该法明确了新成立的FSA和被监管者的权力责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。由此，英国金融部门形成了由财政部、英格兰银行和FSA构成的所谓“三方合作”体制。通过此次改革，英国完成了从混业经营、分业监管模式到混业经营、混业监管模式的转变。
（3）新体制的利弊
在新的监管体制下，英格兰银行很好的行使了其货币政策的职能，利用各种货币工具将英国的年通货膨胀率始终维持在2%的水平左右，有力地促进了伦敦金融业的发展，巩固了伦敦作为世界金融城的地位。
然而，这种监管体制也有其弊端。首先，它增加了监管成本。改革的本意是要降低监管成本，而FSA是一个庞大的监管机构，其所需要的年预算花费巨大。其次，一旦监管失败发生，整个监管体系的声誉都会受到损害。最后，FSA作为单一监管者，须要对英国种类繁杂的金融机构进行监管，导致监管标准各不相同。并且，监管活动在很大程度上仍受高级官员管理观念的支配，在评价及处理等方面带有很大的随意性与弹性。对同一性质，或是不同性质的不同对象使用不同的监管标准和政策，造成了不平等对待与信任危机。
同时，新的监管体制在2008年金融危机中漏洞百出。新体制确定了英格兰银行作为央行的主要职能是行使其货币政策，稳定通货膨胀率，但其对可能发生的潜在市场风险却毫无反应。当大量金融机构出现流动性紧缩时，英格兰银行却因为无监管职责，未及时对危机中的金融机构实施货币流动性援助。其中北岩银行的次贷危机更是将英格兰银行在应对金融危机方面推上风口浪尖。虽然英格兰银行在金融危机期间至始至终都稳定了英国的通货膨胀率，但是社会一致认为英格兰应该在处理金融危机中展现更多的作为。
并且，“三方合作”体制从产生开始也一直被质疑。它未能识别出金融体系中已存在的风险；也未能在这些风险在变成危机之前采取措施来消除它们；而当金融危机发生时，它也未能充分应对。
2009年，针对不断重创的金融业与饱受质疑的金融监管体制，工党发布了《改革金融市场》白皮书，提出了对金融监管改革的计划和方案。而作为当时执政党的挑战者，影子内阁财政大臣乔治奥斯本（保守党）针锋相对地发布了《从危机到信心：稳健银行业的计划》影子白皮书，该白皮书提出要进行彻底的系统性改革，废除三方监管机制，赋予英格兰银行全面监管职责，强化宏观审慎监管，废除FSA，成立新的消费者保护局。这些主张都与当时工党提出的建立协调机制和扩大FSA权力截然相反。2010年保守党成功组建联合政府，随即便宣布对英格兰银行与现存的金融监管体制进行改革。
金融危机后的“双峰监管”模式（2012-现在）
奥斯本的改革计划主要是针对在金融危机中暴露出的英国在金融监管体制机制方面的诸多不足。之前工党政府颁布的《2000年金融服务与市场法》是英国的金融监管基本法，该法律确立了以FSA作为单一监管机构的混业监管体制，并建立了金融领域消费者保护的基本框架。而为了面对既有监管体制在全球金融危机中暴露出的内在缺陷，新政府于2011年6月16日发布《金融监管新方法：改革蓝图》，全面阐述了其金融监管改革方案；并于2012年1月26日，正式向议会提交《2012年金融服务法草案》；最终于2012年12月19日获得批准，成为《2012年金融服务法》。
《2012年金融服务法》对监管体制进行了大刀阔斧的改革。内容包括撤销了原来负责金融监管的金融服务管理局（FSA），在英格兰银行内部设立金融政策委员会，并且实行了包括审慎监管局和金融行为监管局的“双峰监管模式”（如图），目标在于有效防范金融系统性风险，并且审慎监管局附属于英格兰银行。
此次改革撤消了单一监管制度，将防范金融风险，维护金融稳定性也纳入央行的职责，扩大了央行的监管职能，同时设立审慎监管局与行为监管局，加强了央行与金融监管机构的联系。旧的“三方合作”体制被证明最大缺陷之一便是缺乏清晰、及时、有效的监管协调与制衡机制。在新监管体系中，每个监管机构都要同其他机构进行有效协调，以避免出现监管盲区，减少监管重叠。
在监管合作方面，行为监管局与审慎监管局相互独立，各自制定和执行监管政策，同时又保持密切合作，并接受金融政策委员会的协调，共享工作计划等，理论上将会避免“三方合作”监管体制中出现的问题。然而，新的金融监管体制是否能发挥其效果，避免走工党监管改革的老路，还需要等待市场的验证。
总结
英国央行的最新改革，是为了力图重构中央银行和金融监管之间的关系，其改革代表了当前世界对于建立有效监管体系的探索。1997年英国剥离了英格兰银行监管权成立了FSA，2008年后又撤销FSA并成立PRA放于央行框架之下，其改革逻辑就是认识到危机中，如果中央银行和金融监管分离，实施监管应对风险就会存在巨大的缺陷——即监管的不协调和成本的提高、效率的降低，因此加强中央银行金融监管权成为全球共同的重要趋势。
英国在面对金融危机时出现的问题以及改革后新的金融监管体制展现出，央行作为金融体系流动性的最后提供者，如果能掌握全面的监管信息，便能够在危机早期及时发现风险并进行干预和应对；同时还能提高央行在危机发生时政策的有效性，避免让社会经济陷入更大的危机，造成更大的损失。英国的经验表明，央行的职责与目标逐渐多元化，加强在金融领域的审慎监管与实施灵活的货币政策逐渐成为世界央行的潮流。此外，金融监管体制改革与提高监管机构的专业性并不矛盾。这些经验都能借鉴于我国金融监管体制的改革。
在“十三五”期间，互联网企业开始更深地涉足金融业，传统金融企业的互联网化运营也将是不可逆转的趋势，整个金融业态将发生巨大变化。以互联网金融为代表的金融创新和金融混业经营的趋势，使得中国的金融市场变得日益复杂。
与此同时，随着互联网金融风起云涌，金融混业又以一种新形式出现，金融混业经营不再仅仅是不同金融牌照下业务的交叉和趋同问题，更多地表现为互联网电商和金融服务业务之间的跨界经营。这种“金融跨界”格局下的混业经营对目前我国金融分业监管的体制带来了新挑战。
然而，英国的金融监管体制也有其特殊性与局限性。其监管制度的不断发展与其政治，文化，经济模式的长期发展不可分割。并且，英国的金融监管改革很大程度上也是受金融危机和政党竞选压力的推动，具有强烈的政治色彩，从中得出的结论可能也存在着令人质疑之处。不同国家的金融监管体制会因为经济、金融、政治、文化等各方面的发展差异而呈现出不同的特点。在吸取英国央行与金融监管体制改革经验的同时，还需要参照我国自身的国情，来制定符合现有国情的金融监管体系。
